“買車嗎？貸款嗎？買保險嗎？辦健身卡嗎？”垃圾短信、騷擾電話讓人不勝其煩，針對這一亂象，工信部擬出臺新規(guī)，進行治理。

　　近日，工信部就《通信短信息和語音呼叫服務(wù)管理規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見，該文件提出，任何組織或個人未經(jīng)用戶同意或者請求，或者用戶明確表示拒絕的，不得向其發(fā)送商業(yè)性短信息或撥打商業(yè)性電話。

　　針對通信短信息服務(wù)，2018年，工信部曾發(fā)布《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》，關(guān)于騷擾電話治理，工信部也于今年6月發(fā)布《關(guān)于加強呼叫中心業(yè)務(wù)管理的通知》，要求呼叫中心業(yè)務(wù)管理加強準(zhǔn)入管理、碼號管理、接入管理、經(jīng)營行為管理等。

　　現(xiàn)行規(guī)定實行已久，為何垃圾短信、騷擾電話依然屢禁不止？此次《征求意見稿》又有哪些亮點？

　　獨立電信分析師付亮告訴澎湃新聞記者，營銷短信的利益鏈條其實很短，受益人（廣告主）到實施者（發(fā)送信息的第三方）再到短信接收者（被騷擾者），騷擾電話鏈條類似。

　　“運營商也在管理，比如提供號碼識別服務(wù)、限制關(guān)停投訴多的號碼、屏蔽一些不符合規(guī)定的境外呼入號碼等，但運營商作為企業(yè)，沒有執(zhí)法權(quán)，能采取的最嚴厲的措施就是銷號，這種做法對真正的利益鏈條沒有觸及，另外，實施者可能是‘單兵游勇’，不管是現(xiàn)行辦法，還是《征求意見稿》都沒有針對這部分人。”付亮。

　　用戶未明確同意的視為拒絕

　　據(jù)了解，此次《征求意見稿》是工信部結(jié)合前期實踐經(jīng)驗，對《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》進行修訂而成，并新加入對語音呼叫服務(wù)的規(guī)定。

　　現(xiàn)行的《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》規(guī)定短信息服務(wù)提供者、短信息內(nèi)容提供者未經(jīng)用戶同意或者請求，不得向其發(fā)送商業(yè)性短信息。用戶同意后又明確表示拒絕接收商業(yè)性短信息的，應(yīng)當(dāng)停止向其發(fā)送。用戶未回復(fù)的，視為不同意接收。用戶明確拒絕或者未回復(fù)的，不得再次向其發(fā)送內(nèi)容相同或者相似的短信息。

　　通信業(yè)專家陳志剛向澎湃新聞記者介紹：“未經(jīng)用戶同意或者請求，或者用戶明確表示拒絕的，不得向其發(fā)送商業(yè)性短信息，是目前行業(yè)對垃圾信息管理的基本原則，也是現(xiàn)行辦法的要求，《征求意見稿》對這一原則進行了重申。”

　　澎湃新聞記者到，在《征求意見稿》稿中，措辭更加明確，用戶未明確同意的，視為拒絕。用戶同意后又明確表示拒絕接收的，應(yīng)當(dāng)停止。關(guān)于確保有關(guān)用戶已同意或請求接收的同意憑證，《征求意見稿》也進一步要求保留用戶同意憑證至少五個月。

　　在付亮看來，市場營銷需求確實存在，一些商家自己或者通過第三方發(fā)送商業(yè)性短信或電話來獲得客戶，但真正能讓用戶“明確同意”的比例很低。比如，有人在電商網(wǎng)站購買了商品，然后該手機號碼會持續(xù)收到營銷信息，這種情況并未經(jīng)過用戶“明確表示同意”。另有一些App，在用戶協(xié)議里勾選即代表同意接收短信、電話、郵件的條例，用戶若不勾選，就無法注冊App。

　　如何防范未經(jīng)用戶同意或者請求發(fā)送的商業(yè)性短信息或撥打的商業(yè)性電話？《征求意見稿》提出，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立預(yù)警監(jiān)測、大數(shù)據(jù)研判等機制，通過合同約定和技術(shù)手段等措施來防范。基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)任何組織或個人違反本規(guī)定發(fā)送短信息或撥打電話的，應(yīng)當(dāng)采取必要措施制止其行為，可視情況限制向其提供新增通信資源或暫停相關(guān)服務(wù)。相關(guān)記錄應(yīng)予以保存并提供申訴途徑。

　　“電話和短消息都是‘點對點’傳播模式，預(yù)警和大數(shù)據(jù)是基于模糊的規(guī)則，面對規(guī)范化場景，會有一定的騷擾過濾作用，這種做法也通常用于接收端。但在發(fā)送端，運營商本身沒有執(zhí)法權(quán)，只能依據(jù)“合同約定”等執(zhí)法，可能存在既沒能力，也無足夠動力的情況。”付亮指出，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)經(jīng)營者可視情況限制向其提供新增通信資源或暫停相關(guān)服務(wù)的措施也顯得很輕微，與對方違規(guī)行為所帶來的收益并不符，遏制營銷騷擾電話依然需要重罰違規(guī)。

　　情節(jié)惡劣的，吊銷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可

　　值得關(guān)注的是，《征求意見稿》進一步明確了短信息服務(wù)提供者、語音呼叫服務(wù)提供者、基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)經(jīng)營者的法律責(zé)任。

　　在現(xiàn)行的《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》中，若基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、短信息服務(wù)提供者違反商業(yè)性短信息管理第十八條至第二十一條規(guī)定的，由有關(guān)部門按照國家有關(guān)法律、行政法規(guī)予以處罰。而在《征求意見稿》中，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、短信息服務(wù)提供者若違反商業(yè)性短信息和商業(yè)性電話管理相關(guān)條例的，由電信管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期改正，予以警告，可以并處1萬元以上3萬元以下罰款，向社會公告；情節(jié)惡劣的，吊銷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可并回收相應(yīng)碼號資源。

　　基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)經(jīng)營者若發(fā)現(xiàn)任何組織或個人違反本規(guī)定發(fā)送短信息或撥打電話而不制止或繼續(xù)提供通信資源的，由電信管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期改正，予以警告，可以并處1萬元以上3萬元以下罰款，向社會公告。

　　吊銷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可并回收相應(yīng)碼號資源雖然力度很大，但在業(yè)內(nèi)人士看來，此規(guī)定很可能“防君子不防小人”。

　　“君子會去基礎(chǔ)運營商處申請許可，而小人不會，他們通過普通的電話號碼發(fā)送信息和撥打騷擾電話，而運營商只是工具提供者，并沒有權(quán)利查看短信內(nèi)容，或者監(jiān)聽電話。用戶接了騷擾電話，可能會向中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會12321受理中心舉報， 12321受理中心判定騷擾后，將信息反饋給運營商，運營商再做進一步動作。可如果在某一階段舉報率低，判斷騷擾和判斷違規(guī)程度就會加大。”付亮說。

　　在付亮看來，有的商家和運營商之間像是一場貓和老鼠的游戲。“專門做騷擾生意的可能早摸清了運營商的規(guī)律，假設(shè)運營商規(guī)定群發(fā)不能超過200條，那對方就把群發(fā)數(shù)量定為198條，如果運營商改規(guī)則，這群人也會做相應(yīng)的調(diào)整。運營商還要注意不能‘誤殺’，真實的例子，是有用戶過年群發(fā)拜年短信，因為發(fā)短信數(shù)量太多，手機號就被封了。”付亮說。

　　在陳志剛看來，近幾年，隨著規(guī)范逐步完善，商業(yè)短信和語音電話已經(jīng)越來越規(guī)范，總體向好。“尤其是在保險、金融、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等領(lǐng)域，過去十幾年電信監(jiān)管部門、運營商已經(jīng)建立了相對完善的管理制度、技術(shù)手段、客戶投訴管理處置機制，也已經(jīng)與大的互聯(lián)網(wǎng)平臺、行業(yè)客戶建立了相關(guān)聯(lián)動機制和技術(shù)手段。”陳志剛告訴澎湃新聞記者。

　　據(jù)工信部6月9日發(fā)布的關(guān)于電信服務(wù)質(zhì)量的通告顯示，2020年一季度，12321受理中心受理用戶關(guān)于騷擾電話的投 訴 100028 件，環(huán)比下降 39.9%;受理用戶關(guān)于垃圾短信的投訴 58268 件，環(huán)比下降 43.4%。此外，12321 受理中心共接到詐騙電話及短信舉報 8732 件次，環(huán)比下降 了56.3%。

　　將組織建立全國統(tǒng)一的“謝絕來電”平臺

　　《征求意見稿》提出，工信部將組織建立全國統(tǒng)一的“謝絕來電”平臺，引導(dǎo)相關(guān)組織或個人尊重用戶意愿規(guī)范撥打商業(yè)性電話。基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)依托“謝絕來電”平臺提供“謝絕來電”服務(wù)，采取便捷有效的方式登記用戶關(guān)于商業(yè)性電話的接收意愿，并依據(jù)用戶意愿和雙方協(xié)議約定提供防侵擾服務(wù)。

　　此外，鼓勵移動智能終端制造商在移動智能終端為用戶提供快捷方便的短信息、語音呼叫防侵擾服務(wù)。鼓勵用戶自主選擇合適的移動智能終端安全應(yīng)用軟件等防侵擾服務(wù)手段，提高自我防護能力。

　　在付亮看來，該平臺可以約束發(fā)送短信和撥打營銷電話的騷擾者，有利于發(fā)現(xiàn)違反“謝絕來電”的騷擾并由有關(guān)部門給予嚴厲處罰。但無論是“謝絕來電”、移動智能終端制造商提供防侵擾服務(wù)、還是用戶自主選擇合適的防侵擾服務(wù)手段，都是在接收端的做法。

　　據(jù)悉，目前三大運營商均有相應(yīng)的防騷擾提醒服務(wù)，360、搜狗、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也都推出過相應(yīng)的產(chǎn)品。

　　在治理搜擾電話方面，工信部表示，2018年以來，工信部聯(lián)合教育部、住建部、銀保監(jiān)會等12個部門開展綜合整治騷擾電話專項行動，取得一定成效。但期間，利用95/96號碼撥打騷擾電話問題突出給治理工作帶來負面影響。分析原因，其中一部分是由于呼叫中心企業(yè)守法意識淡薄，重利益輕責(zé)任，管理措施不到位，為商業(yè)營銷企業(yè)撥打騷擾電話提供便利。

　　今年6月，工信部專門發(fā)布《關(guān)于加強呼叫中心業(yè)務(wù)管理的通知》，要求各地通信管理局、運營商、呼叫中心加強騷擾電話治理，保護用戶合法權(quán)益。另要求呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者和基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者則立即開展自查自糾，停止違規(guī)呼出、違規(guī)接入，完善管理制度和技術(shù)手段，并于2020年7月30日前整改到位。